关于《中国证监会行政和解试点实施办法（征求意见稿））》的起草说明
一、起草背景
   有效查处和惩治各类市场违法失信行为，并对因违法违规行为给投资者造成的经济损失及时、充分地予以补偿，是保护投资者尤其是中小投资者合法权益的实质举措，也是维护资本市场公开、公平、公正的市场环境和运行秩序，实现资本市场功能作用的基本保障。为了实现上述执法目标，境外一些国家或地区在执法实践中逐步建立了行政和解这一新的执法方式，行政机关在对行政相对人涉嫌违法违规行为调查过程中，通过与行政相对人就停止、纠正涉嫌违法违规行为，消除不良后果，交纳行政和解金补偿受害人损失等进行协商，达成和解协议的方式，让违法违规者付出经济代价，直接实现制裁和惩戒的目的，并对受害人的经济损失作出补偿，从而及时化解社会矛盾，稳定市场预期。行政和解是一种兼顾对违法违规者经济制裁和对利益受损投资者经济补偿的执法方式。
2013年，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于进一步加强资本市场中小投资者合法权益保护工作的意见》（国办发[2013]110号），提出“探索建立证券期货领域行政和解制度，开展行政和解试点”。为落实这一工作要求，中国证监会就在证券期货领域开展行政和解试点工作进行了认真研究，并与全国人大常委会法工委、最高人民法院和国务院法制办等相关单位进行了专门论证，于2014年正式向国务院请示，
在证券期货领域进行行政和解试点。近日，国务院批准了中国证监会的请示。根据国务院的相关要求，中国证监会在全国人大常委会法工委、最高人民法院、国务院法制办的指导下，会同有关部门经过深入调查研究、广泛征求意见，研究起草了《中国证监会行政和解试点实施办法（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿）。
二、征求意见稿的主要内容
  征求意见稿共5章40条，分别为总则、行政和解的适用范围与条件、行政和解的实施程序、行政和解金的管理和使用、附则。现将主要内容说明如下：
  （一）行政和解的适用范围与条件
  行政和解是指中国证监会在对公民、法人或者其他组织等行政相对人涉嫌违反证券期货法律、行政法规和相关监管规定行为进行调查执法过程中，根据行政相对人的申请，与其就改正涉嫌违法违规行为，消除涉嫌违法违规行为不良后果，交纳行政和解金补偿投资者损失等进行协商达成行政和解协议，并据此终止调查执法程序的行为（第二条）。从试点阶段审慎起步，严格限制适用范围的角度，征求意见稿规定，只有行政相对人涉嫌实施虚假陈述、内幕交易、操纵市场或欺诈客户等违法行为，并符合以下全部条件的，才可以适用行政和解程序：中国证监会已经正式立案，且经过了必要的调查程序，但案件事实或法律关系尚难完全明确；采取行政和解方式执法有利于减少争议，稳定和明确市场预期，恢复市场秩序；行政相对人愿意采取有效措施补偿因其涉嫌违法违规行为受到损失的投资者；以行政和解方式结案不违反法律、行政法规的禁止性规定，不损害社会公共利益和他人合法权益（第六条）。
  此外，征求意见稿从反面规定，行政相对人涉嫌违法违规行为的事实清楚，证据充分，法律适用明确，依法应当给予行政处罚的，行政相对人涉嫌犯罪，依法应当移送司法机关处理的，中国证监会基于审慎监管原则认定不适宜行政和解的，以及中国证监会派出机构负责查处的案件，不得适用行政和解程序（第六条第二款，第七条）。
  （二）行政和解的实施程序
  征求意见稿将行政和解的实施程序分为申请、受理、行政和解协议的协商、行政和解协议的签订与执行等几个环节。
  行政相对人自收到中国证监会送达的案件调查通知书之日起三个月后，至中国证监会作出行政处罚决定前，可以向中国证监会提出行政和解申请，中国证监会不得向行政相对人主动或者变相主动提出行政和解建议，或者强制行政相对人进行行政和解（第四条，第九条）。
  中国证监会实施行政和解，由专门的行政和解实施部门（以下简称和解实施部门）负责，与中国证监会的案件调查部门（以下简称案件调查部门）、案件审理部门（以下简称案件审理部门）相互独立（第八条）。和解实施部门收到行政相对人提交的申请书及相关申请材料后，应当征求案件调查部门意见（第十三条）。行政相对人在案件移送案件审理部门后，作出行政处罚决定前提出行政和解申请的，和解实施部门除征求案件调查部门意见外，还应当征求案件审理部门的意见（第十五条）。和解实施部门综合案件调查部门、案件审理部门的意见对行政相对人的申请进行审查，认为行政相对人的行政和解申请符合条件的，向行政相对人出具受理通知（第十四条，第十六条至第十八条）。
行政和解申请受理后，至中国证监会与行政相对人达成行政和解协议前，中国证监会对案件的调查工作不中止。案件调查部门发现新的事实、证据，认为案件不再符合行政和解受理条件的，和解实施部门应当终止行政和解程序。但对于已经移送案件审理部门审理的行政和解案件，案件受理后，审理部门应当中止对案件的审理（第十九条）。
  和解实施部门自作出受理行政和解申请决定之日起，可以就行政相对人涉嫌违法违规行为的情况、行政相对人将要交纳的行政和解金数额、行政相对人将要采取的纠正涉嫌违法违规行为的措施等问题，与行政相对人进行沟通和协商（第二十条）。行政和解协商的期限为3个月，经中国证监会主要负责人批准，可以延长1个月，未能在期限内达成行政和解协议的，行政和解程序终止（第二十二条）。行政和
解的协商过程适用回避制度、保密制度（第二十三条，第二十四条）。
  中国证监会与行政相对人就涉嫌违法违规行为的处理进行协商、沟通，达成一致的，签订行政和解协议。行政和解协议应当载明行政和解的事由，行政相对人交纳行政和解金的数额、方式，行政相对人对涉嫌违法违规行为进行整改以及消除、减轻涉嫌违法违规行为所造成危害后果的其他具体措施，行政相对人履行行政和解协议的期限以及需要载明的其他事项（第二十六条）。中国证监会应当依照规定公开行政和解协议的主要内容、结果，但涉及行政相对人在行政和解过程中作出的自认、承诺，国家秘密，行政相对人商业秘密和个人隐私情形及法律、行政法规或者中国证监会另有规定的除外（第二十八条第一款）。
  行政和解协议达成后，中国证监会应当中止对案件的调查工作，并监督行政相对人在协议规定的时限内履行协议规定的义务。行政相对人履行完全部义务后，中国证监会应当作出终止案件调查、审理的决定。行政相对人因同一涉嫌违法违规行为被采取相关限制性措施的，一并停止执行（第二十九条）。
  行政和解协议达成后，行政相对人不履行行政和解协议的，中国证监会有权终止和解程序，且应当及时恢复对行政相对人涉嫌违法违规行为的调查、审理工作，并告知行政相对人。同时，行政和解协议无效，但行政相对人交纳的行政和解金已由行政和解金管理机构依法补偿投资者的除外（第三十条）。
  对于行政相对人未能在规定期限内与中国证监会达成行政和解协议的案件，中国证监会在继续调查、恢复审理时不得再次适用行政和解程序；对于行政相对人未按照约定履行行政和解协议的案件，中国证监会在恢复调查、审理后不得再次适用行政和解程序（第三十一条）。
   中国证监会在与行政相对人进行行政和解的过程中，或者行政和解协议达成后，发现行政相对人存在所提供的材料有虚假记载或者重大遗漏等欺诈情形的，应当终止行政和解程序，恢复调查、审理程序（第三十二条）。
   行政相对人不履行行政和解协议，或者提供材料存在虚假记载或重大遗漏的，由和解实施部门负责记入诚信档案（第三十四条）。
  （三）行政和解金的确定、管理和使用原则
  行政和解是一种兼顾市场秩序的整体维护与对投资者进行个体救济的新型执法方式，运用行政相对人交纳的行政和解金及时有效地弥补投资者因行政相对人涉嫌违法违规行为受到的损失，是行政和解制度的核心价值体现。据此，征求意见稿规定，行政和解金数额的确定应当综合考虑行政相对人涉嫌违法违规行为被查实后依法可处以罚款或者没收违法所得的金额，行政相对人因涉嫌违法违规行为所获收益、所避免的损失，其他人因涉嫌违法违规行为所遭受的损失等因素（第二十七条第一款）。
  根据国务院批准的工作安排，有关行政和解金的具体管理和使用办法，由中国证监会和财政部共同研究制定。征求意见稿仅在第4章对行政和解金的管理和使用作了原则规定，包括：行政和解金由行政和解金管理机构专户管理（第三十六条）；行政相对人因行政和解协议所涉行为造成投资者损失的，投资者可以向行政和解金管理机构申请补偿（第三十七条第一款）。
  （四）投资者通过行政和解金获得补偿与通过民事诉讼获得赔偿的关系
   行政和解金补偿与民事赔偿是投资者寻求损失救济的两种不同机制。和解程序不影响投资者提起民事诉讼的权利。受害投资者既可以申请行政和解金补偿，也可以提起民事诉讼请求赔偿。但另一方面，行政和解金制度在功能上体现出一定的补偿性，与民事赔偿制度功能有相似之处，需要处理好行政和解金补偿与民事赔偿的衔接问题。对已经通过行政和解金获得补偿的投资者再就同一行为提起诉讼主张赔偿的，要作出专门安排，防止出现有的投资者同时利用行政和解金补偿与民事诉讼赔偿两种不同救济机制获得优于其他投资者的重复救济。因此，征求意见稿规定，投资者可以通过行政和解金补偿程序获得补偿，或者按照《中华人民共和国民事诉讼法》的规定对行政相对人提起民事损害赔偿诉讼请求赔偿。但投资者已通过行政和解金补偿程序获得补偿的，不应就已获得补偿部分再行提起民事损害赔偿诉讼（第三十七条第二款）。